案例：监管部门冻结涉传款项可能存在哪些争议？

从2000年国办发55号文件出台，到2011年《行政强制法》明确指出“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施”，实践中对于传销案件冻结款项的方式通常有两种：一种是申请法院司法冻结，另一种是向银行下发《协助实施暂停结算业务通知书》，要求银行对涉案单位实施暂停结算业务。不论是哪一种做法，在理论上可能都存在一定的问题。

阅读指南

1.方法1：适用暂停结算通知

2.方法2：申请法院进行司法冻结

3.三大因冻结款项产生争议的传销案件

2000年

国办发55号文件出台，工商局（现市监局）可以据此向银行发出“暂停办理结算业务”的通知，要求银行配合和协助。

2003年

《商业银行法》修订，明确对个人储蓄存款和单位存款，“商业银行有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划”。

2005年

《禁止传销条例》出台，规定“对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结”。

2011年

《行政强制法》出台，明确指出“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施。其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款”。

方法1：适用暂停结算通知

2000年，国发办55号文件出台并施行，工商局可以据此向银行等相关金融单位发出《协助实施暂停结算业务通知书》，要求银行等单位实施暂停结算业务（禁入禁出），达到冻结传销相关账户的目的。此后，《商业银行法》、《禁止传销条例》、《行政强制法》等法律相继出台、修改，但实践中部分地区工商局仍会采用该方法实现冻结传销款项的目的，直到2020年国家市场监管总局回复上海市市监局的请示，明确“55号文”相关规定不再适用。

▪ “国办发（2000）55号文”：工商局批准银行配合可“暂停结算”

《国务院办公厅转发工商局等部门关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动意见的通知》（国办发[2000]55号）第四条规定，“对涉嫌从事传销和变相传销等非法经营活动的单位和组织者，经县级以上工商行政管理局局长批准，由有关工商行政管理机关持有效的批准文件通知开户银行在六个月内暂停其办理结算业务，各银行应予支持和配合。”

▪ 实践争议：“55号文”还能作为依据吗？

2019年6月26日，某博主发文质疑：市监局在查办传销案件中还能依据“55号文”对涉传账户实施暂停结算措施吗？博主的结论是：不能。理由有三：一是与《禁止传销条例》相关规定不符；二是不符合《商业银行法》和《行政强制法》相关规定；三是以“55号文”为依据“暂停结算”涉嫌滥用职权。

直到2019年底，仍有市监局在依据“55号文”对涉传企业采取“暂停结算”措施，在某些地方的执法过程中中，此类情况确实存在，由于该问题争议较大，上海市市场监管局向总局发文请示。

▪ 总局回复：“55号文”相关规定不再适用

市场监管总局价监竞争局在回复中表示，“55号文”发布后，为执法机关严厉打击传销行为发挥了重要作用。但随着2005年《禁止传销条例》的颁布施行和2003年《商业银行法》、2011年《行政强制法》的修订，该文件大部分内容已不适应现实需要，部分内容还存在与现行法律法规规定相抵触的情况。据此，市场监管部门执法人员在查办传销案件时，对涉嫌传销行为资金的掌控，应当严格依据《禁止传销条例》第14条第(八)款的规定，“对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结”，不应再将55号文规定的“暂停办理结算”作为法律依据适用。

结论：《禁止传销条例》颁布后，市监局不能适用55号文件的暂停结算通知查处传销案件，实践中这种方式也已经不再采取。

方法2：申请法院进行司法冻结

根据《禁止传销条例》第14条第一款的规定，工商局在对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取的行政强制措施包括责令停止、调查、询问、现场检查、查阅、复制、查封、扣押等八种。

值得注意的是，规定的八项措施中，并没有对涉传账户实施冻结或暂停结算业务的措施，但在第七项、第八项赋予了工商机关对涉传账户进行查询（查询涉嫌传销的组织者或者经营者的账户及与存款有关的会计凭证、账簿、对账单等）和申请司法机关冻结（对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结）的权力。

目前来看，市监局查处传销案件的过程中，基本上都是向法院申请司法冻结来达到冻结传销相关款项的目的。

特别说明的是，由于《行政强制法》第29条明确规定“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款”，《禁止传销条例》是国务院制定的行政法规，并没有规定市监局可以向法院申请冻结的立法权限。目前，《禁止传销条例》尚在修改中，考虑到相关条文似乎与《行政强制法》、《商业银行法》等法律相违背，与冻结相关的条款存在进行修改甚至删除的可能。但申请法院冻结对市监部门打击传销工作具有重要意义和实效，特别是近年来全国几起知名的大要案件甚至都起到了决定性作用。保留该条规定，应是执法人员和相关法律工作者的共同心声。

传销案件查处过程中因强制措施产生争议的三大案例

案例1.北京某农业公司与潍坊市潍城区市场监管局行政纠纷案

【基本案情】

2018年1月30日，被申请人在调查河北某集团涉嫌传销案过程中，以“为防止被申请人转移或者隐匿违法资金”为由，向潍坊市潍城区人民法院申请冻结北京某农业发展有限公司在金融机构的银行账户存款。2018年1月31日，潍坊市潍城区人民法院裁定冻结被申请人存款2000万元。

案件调查过程中，被申请人于2018年5月7日以河北某集团涉嫌传销行为已经达到刑事案件立案追诉标准为由，将案件移送至潍坊市公安局潍城分局处理，潍坊市公安局潍城分局于同日对该案立案侦查。再审申请人主张，被申请人虽冻结了再审申请人的银行资金，但一直未对再审申请人是否涉嫌传销进行处理，该不作出处理的行为构成违法。

【处理结果】

一审法院：被告申请法院冻结原告的银行账户系在对河北某集团传销案件进行查处时对与该案有关联的企业和个人所采取的措施，并非针对原告本身所作出的行政行为。判决驳回原告诉讼请求。

二审法院：至今，被上诉人针对河北某集团涉嫌传销案件的调查尚未终结，且被上诉人在对该案调查过程中，故被上诉人对上诉人本身是否涉嫌传销进行立案并作出相关处理还不具备条件。判决驳回上诉，维持原判。

再审法院：在公安机关已对该案作出刑事立案决定，刑事侦查程序尚未完结的情形下，由被申请人对再审申请人本身是否涉嫌传销作出相关处理不具备条件，故原审法院驳回再审申请人的诉讼请求，认定事实和适用法律并无不当。

【案件评析】

该案争议的焦点问题在于：在公安机关已对该案作出刑事立案决定，刑事侦查程序尚未完结的情形下，由市场监管局是否可以就当事人涉嫌传销作出相关处理？

一般来说，市监局移送的涉嫌传销犯罪案件中，一般是在作出行政处罚决定前对案件进行移送。实践中，在移送后何时作出行政处罚共有三种情况：其一是公安机关认为未达到刑事立案的标准，决定不予立案，会将案件材料退回市场监管部门；其二是公安机关决定进行立案，在侦查结束后、检察院提起公诉前，市场监管部门作出行政处罚决定；其三是公安机关决定进行立案，在法院判决后针对没有追究刑事责任的当事人，作出行政处罚决定。这三种情况中，第一种情况不存在争议，针对公安机关决定立案的两种情况，上述两种作出行政处罚决定的时间都有案例支持，具体的分析请见《涉嫌犯罪案件移送后，市场监管部门何时可以作出行政处罚》一文。

案例2.北京某科技公司与天津市武清区市场监管局行政纠纷案

【基本案情】

被申请人（武清区市监局）因发现再审申请人（北京某科技公司）涉嫌组织策划传销，根据有关规定，向案外人上海浦东发展银行北京东长安街支行下达被诉《协助实施暂停结算业务通知书》，要求协助对再审申请人在该支行的账号实施暂停结算。后被申请人以再审申请人涉嫌非法吸收公众资金罪将再审申请人涉嫌组织策划传销一案移送天津市公安局武清分局，天津市公安局武清分局于2019年11月17日决定立案侦查。2019年12月3日，上海浦东发展银行北京东长安街支行根据天津市公安局武清分局的通知，对再审申请人涉案账户予以冻结。再审申请人不服，向法院提起行政诉讼。

【处理结果】

一审法院：暂停结算通知，系市场监督管理机关在履行行政职责时实施的过程性行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不是可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，暂停结算通知不必然对原告合法权益造成损失。裁定驳回原告的起诉。

二审法院：驳回上诉，维持原裁定。

再审法院：驳回北京某科技发展有限公司的再审申请。

【案件评析】

该案的冻结措施是市场监管局根据“55号文”作出《协助实施暂停结算业务通知书》，要求银行协助配合对当事人的业务暂停结算，包括资金不能入账也不能出账，普遍认为，这是一种行政强制措施。

2019年，在国家市场监管总局对上海市市监局《关于对国办发（2000）55号文文件相关规定适用问题请示的答复》中，指出“55号文件”关于暂停业务结算的规定与《禁止传销条例》、《行政强制法》和《商业银行法》的相关内容相抵触，不应再将“55号文件”规定的"暂停办理结算"作为法律依据适用。该案发生在2019年，尚不清楚案件发生时国家总局的《答复》是否已经下发，但值得肯定的是，目前市场监管局已经不能再依据“55号文件”下发《协助实施暂停结算业务通知书》，要求银行配合协助对相关当事人的银行账户暂停结算业务。

案例3.天津某孵化器公司与天津市武清区市场监管局行政纠纷案

【基本案情】

被告天津市武清区市场监督管理局于2019年10月24日以原告天津某孵化器有限公司涉嫌组织策划传销，根据有关规定，向中国建设银行股份有限公司天津武清开发区支行下达《协助实施暂停结算业务通知书》。2019年11月15日，被告以原告涉嫌非法吸收公众存款罪移送天津市公安局武清分局，天津市公安局武清分局于2019年11月19日决定立案侦查。后市场监管局对上述账号实施解除暂停结算。

【处理结果】

一审法院：暂停结算通知，系市场监督管理机关在履行行政职责时实施的过程性行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不是可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，根据国办发〔2000〕55 号文件的精神，在被暂停结算的单位有正常开支和特殊资金需要的情况下，经县级以上工商行政管理局局长批准，可以为其办理结算业务，所以该暂停结算通知不必然对原告合法权益造成损失。裁定驳回原告的起诉。

二审法院：裁定驳回上诉，维持原裁定。

【案件评析】

该案与上一案例的情况一致，市场监管局根据“55号文件”向银行下发《协助实施暂停结算业务通知书》，虽然法院认为《通知书》是市场监管部门在履行行政职责时所实施的过程性行为，而且在特殊情形下，经过审批，依然可以为其办理相关结算业务，进而指出，这种过程性行为并没有对原告的权利义务造成实际的影响。

但正如前文所述，该规定一方面与《禁止传销条例》、《行政强制法》和《商业银行法》的相关内容相抵触，另一方面因涉嫌滥用职权问题，实践中执法部门已经普遍不再直接采取这一做法，而是根据相关规定，转而向法院申请司法冻结或暂停结算，行政权力的行使更为规范。